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主题: 【地方立法权 ZT】温州申请大城市地位和地方立法权18年未果 -- 望山跑死马！可悲！可叹！

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【地方立法权 ZT】温州申请大城市地位和地方立法权18年未果 -- 望山跑死马！可悲！可叹！

手心手背

头衔: 海归上校

加入时间: 2004/12/04
文章: 439
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海归分: 67180

标题: 【地方立法权 ZT】温州申请大城市地位和地方立法权18年未果 -- 望山跑死马！可悲！可叹！ (1313 reads) 时间: 2005-1-23 周日, 23:37

作者：手心手背 在海归商务发贴, 来自【海归网】 http://www.haiguinet.com

曹海东《经济》杂志 2005-01-22

经济基础与上层建筑的不同步的张力，促使地方政府通过法律寻求权力。在商业上攻城略地所向披靡的温州人正在面对一场耐性与决心的考验——申请温州为较大的城市， 18年间，先后15次申请未果。

温州谋求较大市地位的目标是直指地方立法权。

"一个城市的经济如果毫无特色，国家的基本法律都能覆盖到，就不存在立法权的问题，但是对于有特色的经济城市来说，就存在覆盖不到的问题。"温州市法制办副所长黄良林说，"较大的市的核心就是要分权。"

2005年两会召开在即，像往年一样，温州市法治办、温州市人大的工作人员正在忙同一件重要的事情——准备温州市较大的市申请议案，

温州市人大常委会副主任项剑萍告诉《经济》说，他们2005年依然会提议案，会申报，直到把"较大的市"拿下来。

温州又一次向较大市发动冲击。

温州的头等大事

2004年，中央电视台中国十大最具经济活力城市揭晓颁奖典礼上，温州市委书记李强神采奕奕地捧回了活力城市的奖杯。

温州的经济具有活力，这是无可争议的事实，但是尽管温州被浙江省作为经济的试验区，摸索并制定出一套关于经济社会发展的独特的"作法"，但是只限于摸索，而不能够将这些探索以一种法律的形式框架固定下来。

最大的制约在于，温州市的"较大的市"地位始终没有申请下来。《中华人民共和国立法法》规定：较大的市具有制定地方性法规的立法权；而在国家尚未制定法律或者行政法规的情况下，较大的市还可以根据实际需要先行制定地方性法规。

1987年，也就是18年前，温州第一次开始向全国人大提出议案：要求批准温州为较大的市。18年之间，温州全国人大代表先后15次向全国人民代表大会提出"关于要求批准温州市为‘较大的市'的议案"。

瞿桂仁，今年74岁。1950年考入清华大学法学院，与法治问题打了一辈子交道。瞿为原温州市法制局局长，也是温州第一代法制局局长，全程参与了温州市的较大市申报工作。18年前，瞿桂仁第一次接触"较大的市"概念的时候，根本没有想到自己会和申请较大市的工作打这么长的交道。

"改革开放以后，温州异军突起，我们当时在金融改革、个人开办钱庄、挂户经营方面都有了自己的一些独到的探索，但是最大程度允许你自己可以出台一些内部的经济规范性的东西，不准也没有权力自己制定法规。"

陈聿强，现任温州市执法局副局长，当年曾与瞿桂仁一起起草较大市的议案，并不厌其烦地去国务院法制局争取较大的市。谈起这些，陈聿强依然感慨不已——这些温州自己搞出的一些内部性条例，得不到上层的承认，虽然在温州内部得到承认，但是约束力相当差。这些内容曾经一度被上层官员看作"另类"。

瞿桂仁告诉记者，据他的了解，温州是第一个起草私营企业条例的，但是因为市人大没有立法权，"只是私下议论，说说而已"。但是没过多久，报载武汉市出台了第一个私营企业条例——因为作为省会城市的武汉拥有立法权。"温州的这个条例还要报省政府审批，而且只限制在温州市范围内使用！"

"没有地方立法权，很多内容只能神神秘秘，不能光明正大，甚至自己搞出的东西也不能登大雅之堂！"

实际中，外资来温州投资首先关注的就是当地的法律——看提供的优惠政策是否有法律做保障；由于政策的易变性，很多时候，外商并不相信政府的政策性文件。

温州市委书记李强在2003年两会期间曾表示：申请批准温州市为"较大的市"，依据法律法规，可以使温州针对实际情况，制定行政管理和适应改革发展需要的地方性法规和规章，解决当前温州经济社会发展中的一系列矛盾，进一步发挥温州对国家改革发展的探索和实践作用。

温州市法制办副所长黄良林说，目前立法需求与立法滞后矛盾突出，上面立法进程缓慢，立法周期过长，出现法律落后行政的状况，同时立法过于原则与具体执法矛盾突出，客观导致具体执法中困难重重。

根据目前《行政处罚法》规定：拥有设定行政处罚权的至少应该是规章和地方性法规，而规范性文件根本不具备设立行政处罚的权力；而如果获得较大市地位，就能够制定地方性法规和规章，可以避免执行时的尴尬；同样，在《行政许可法》中也会遇到这样的限制。

温州2004年提交两会的《关于要求批准温州市位为"较大的市"的议案》中，如此描述：至今没有地方立法权，已经成为制约当地市场经济进一步发展的瓶颈。

申请"较大的市"问题已经成为几任温州市领导的头等大事。

18年申报路

卢声亮，温州1984年地市合并后的首任市长，也是第一个在全国人大会议期间提出应该授予温州较大的市建议的人。

关于这段往事，是陈聿强等从政府浩如烟海的史料中查阅到的：当时卢声亮联合几个代表一起向全国人大提建议——授予温州较大的市。

瞿桂仁回想起当年的事情，依然不无遗憾——当年我们根本不知道申报的程序，结果就跑到国务院，当时的秘书长告诉我们要申报较大的市必须要先报省政府，再报国务院法制办。

于是，相关材料被迅速报到浙江省政府，随后，浙江省先后于1988年、1992年、1996年、2000年四次向国务院法制办做报告，要求将温州市列为较大的市。

"在我的任上，就曾先后将当时国务院法制办负责人请到温州市来考察！"瞿桂仁说，"而在市人大会上，一直将此作为议案，每年都提！"

当时国务院法制办领导前往宁波考察的时候，时任温州市市长的陈文宪斩钉截铁地对瞿桂仁说，"好，我们去接他！"于是温州市领导开着当时很少见的"子弹头"专程将国务院法制办领导接到温州考察——警车开道，那种场面规格已经很高了。

随后，国务院法制办的几任领导都先后被"请"来温州考察。考察完后，即有领导对温州官员说——希望很大。

政府四年换一届，但温州依然一如既往地提议案，一如既往地跑法制办，希望能够将"较大市"申报下来。1995年，国务院法制办负责人再次到温州来考察，再次表示温州希望很大。温州总是充满了信心，每任市长都会在中央领导来温州考察的时候将"较大的市"问题作为一个专题进行汇报。

1996年瞿桂仁从法制局局长的位子上退下来，近10年时间内，温州的领导换过几届，瞿桂仁直到退休的那天，依然在盼望着较大的市的批复。

2004年两会期间，温州市改变了申报策略：不再局限于提交列温州为较大市的议案，更重要的是跳出地方本位，建议国务院启动全局性的"较大的市"审批工作。因为国务院自从1984年、1988年、1992年和1993年先后批准唐山、大同、包头、大连、鞍山、抚顺、青岛、无锡、吉林、齐齐哈哈尔、淮南、洛阳、重庆、宁波、淄博、邯郸、本溪、苏州、徐州等19个市成为较大的市以后，再也没有批准过较大的市。
黄良林亲自帮温州市市长刘奇起草要求国务院启动较大的市的审批的议案。

在温州的申请过程中曾经出现一个小小的插曲。

温州市人大常委会副主任项剑萍曾经领衔提交《关于要求批准温州市为"较大的市"的议案》。2004年8、9月份的时候，项剑萍突然接到国务院法制办的一个电话：你的建议办好了。当时，项剑萍高兴极了——有戏了，要批下来了！

但是当答复邮寄给项剑萍的时候，项很有点生气：办好的结果只是把当时所有签名支持温州申报较大市的代表答复邮寄过来让她转交答复而已。后来，市长刘奇也接到了相同的"答复"。

"又忙活了一年，又没有多大的作用！" 项剑萍说。

据了解，2003年两会期间，曾有领导在浙江团听到温州市委书记李强关于较大的市的汇报后，很感兴趣，专门派秘书到浙江团将讲话稿拿去，但后来还是没有结果。

没有方向的争取

在屡次申请较大的市"失败"之后，瞿桂仁坐不住了，再次到国务院法制办。

此次，国务院法治办的有关领导给瞿桂仁了几个答复：首先，我们要研究个条条框框，究竟哪些条件的城市可以进入较大的市；其次，较大的市都集中在沿海地区，西部没有也不行，也要研究；最后，较大的市有19个，很多是老的，能不能去掉几个？有无需要去掉几个新增加几个？

这些说法，当时就给瞿桂仁一个感觉——所有人对较大的市都没有一个准心，究竟什么是较大的市，究竟哪些城市可以成为较大的市。

"较大的市的标准在哪里?是不是有的城市碰上机会就能批下来？"温州市政策研究室的马津龙教授反问道。

国家行政学院教授、中国行政法学会副会长杨小军指出，较大的市的操作标准从来没有公布过，只是作为一种工作标准。"既然较大的市是立法权，为何只作为工作标准，而不是法律标准呢？"而且较大的市设立涉及的只是立法权，并不是一个经济总量的评估标准。

陈聿强告诉记者，以前较大的市审批主要集中在北方的一些重大的工业城市，纯粹讲究城市的大小，而且计算人口依然用的是计划经济年代"吃商品粮"的来统计，这已经明显不适应市场经济的发展。

温州市法制办副所长黄良林也称，较大市的设立条件上存在缺陷。经济社会发展、人口数量、政府法制机构及人员配备一度被认为是较大的市的"基本要求"。但是在经济社会发展指标上没有明确地方行政立法的经济指标；在人口数量标准上，人口增长和立法需求不具有正比的关系；在政府法制机构和人员配置上，法制机构设置和人员配置仅仅是立法需要的一个环节，机构和人员并不是立法本身需要的要件。

不仅如此，随意性、利益博弈等因素在较大的市审批中的影响也为许多专家所诟病。

瞿桂仁曾经听宁波法制局的领导讲过这样一件事：

当年宁波获批"较大的市"的时候，宁波法制局内部人并不知道，而据说是因为当年船王包玉刚到宁波投资，为了将宁波作为投资的窗口，于是"大笔一挥"就给宁波批了"较大的市"。为此，宁波法制局一位领导曾笑着对瞿桂仁说：你们为较大的市跑得那么辛苦，我们自己都不知道审批下来。

据记者了解，曾经在原本定下来的再次批复"较大的市"的7个城市中，温州被排在第三位，此举令温州市各级官员很是高兴了一阵。但后来坊间流传，在批复讨论会上各个城市争论得太厉害，太多的"照顾"成分使得会议不欢而散——温州的较大市审批也被继续拖下去。

曾任温州市市长的钱兴中，为了能够将较大的市拿下来，想尽了方法，甚至曾一度想通过内参的形式，但是最终未果。

"主要是现在上下的想法不一致，上面究竟怎么想的，是不是因为分权而不批，这些都不得而知。"陈聿强说。

地方分权冲动

1994年到1995年，是温州申报较大的市最火热的时间，甚至一些干部在私下都流传开了一种变异的关于较大的市的说法——温州的较大市批下来后，温州的行政规格就能够上升。

实际上，较大市的问题的确不仅仅是经济社会发展的问题。

温州市法制办黄良林认为，赋予地方城市为较大的市存在一个博弈过程。一方面较大的市的地位对社会经济的全面发展和进步有着积极的促进作用，另一方面对赋权后立法的控制不当又会造成严重后果。

《中华人民共和国立法法》规定："较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。""其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规"。

也就是说，较大的市相当于有半个立法权，但是这半个立法权却是"突破"的关键。

国家行政学院教授、中国行政法学会副会长杨小军告诉《经济》，在目前国家法制加强的状况下，很多地方政府的权力都在受到一定的约束，包括地方人大，这样就存在重新寻求获得新的权力的途径，比省会城市低一级的地级市只有一条路：较大的市。

"从这个层面上来说，地方政府争取较大的市，体现了通过法律寻求权力的积极性！"

杨小军指出，在较大的市的设立当初就是为了使经济特色城市能够在经济活动中的法律方面有所突破。没有立法权只能贯彻、执行、具体化，"较大的市的立法权可以保障一种自主性的改革"！现在《立法法》中将原来的国务院批准的较大的市和经济特区、省会城市统一起来，"这是由单一制的国家结构决定的。"

"在美国联邦制下，地方向中央分权，权力主体在地方，享有的是剩余权力，而这个剩余权力又是大权力，联邦只享有的是宪法规定的权力。"

虽然多年来较大的市没有申报下来，但是温州的法制却在"申报"的背景下逐步壮大。当年的法制处变更为法制局再变更为法制办，编制也从以前的三个编制到现在18人的编制，其中法律专业人员16人，而且市公安局、财政局等21个部门都建立了法制处，各个县（市、区）也建立了法制办公室。

在瞿桂仁的脑海中，装了很多关于申报中的点点滴滴。从瞿桂仁退休以后，温州市的法制办已经换了两任领导，但是每一任都会比较遗憾——因为在他们的任期之内，较大的市依然是纸上谈兵。

现任温州市法制办主任的翁金崇意味深长地对《经济》杂志记者说，如果能够在他的任期内把较大的市申请下来，那就了了他的心愿。

温州市执法局副局长陈聿强告诉记者，2004年温州市的执法局局长到国务院法制办挂职，已经邀请现在的领导再次到温州来考察。

"不管如何，我们还是要申报！"项剑萍说，"这是温州每年的首要大事！"

作者：手心手背 在海归商务发贴, 来自【海归网】 http://www.haiguinet.com

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